Die EU-Kommission hat heute tatsächlich eine Rekordstrafe gegen die Alphabeth-Tochter Google in Höhe von 2,42 Milliarden Euro wegen Missbrauchs seiner marktbeherrschenden Stellung verhängt.
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Heute morgen hatte ich noch im Blog-Beitrag Verkündet EU heute Milliardenstrafe gegen Google? einen Betrag von etwas höher als 1,2 Milliarden ins Geschäft gebracht und die Entscheidung für heute angedeutet. Jetzt liegt die Veröffentlichung der EU-Kommission vor.
Was sagt die EU-Kommission?
Die Europäische Kommission hat eine Geldbuße in Höhe von 2,42 Mrd. EUR gegen Google verhängt, da das Unternehmen gegen das EU-Kartellrecht verstoßen hat. Google hat seine marktbeherrschende Stellung als Suchmaschinenbetreiber missbraucht, indem es einem anderen Google-Produkt – seinem Preisvergleichsdienst – einen unrechtmäßigen Vorteil verschafft hat.
Worum geht es genau?
Die EU-Kommission untersucht (nach Beschwerden des Mitbewerbs) seit 2008 den Suchmaschinenmarkt in Europa.
In dem heutigen Beschluss kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass Google auf jedem nationalen Markt für allgemeine Internetsuche im gesamten Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), d. h. in allen 31 EWR-Staaten, eine beherrschende Stellung innehat. Nach Untersuchung der Marktstellung von Google im Bereich der allgemeinen Internetsuche seit 2008 stellte die Kommission in ihrem Beschluss fest, dass das Unternehmen auf diesem Markt in jedem dieser Staaten mit Ausnahme der Tschechischen Republik seit 2008 eine beherrschende Stellung innehat. In der Tschechischen Republik hat es diese Position erst 2011 erreicht. Die Bewertung der Kommission stützt sich auf die Tatsache, dass auf die Google-Suchmaschine in allen EWR-Staaten sehr hohe Marktanteile entfallen, die meist über 90 % liegen. Das Unternehmen konnte diese Position seit mindestens 2008, d. h. seit Beginn des Untersuchungszeitraums, halten.
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Auf diesen Märkten sind die Markteintrittsschranken, u. a. aufgrund von Netzwerkeffekten, sehr hoch: Je mehr Verbraucher eine Suchmaschine verwenden, desto attraktiver wird sie für werbende Unternehmen. Die erzielten Gewinne können dann dazu genutzt werden, noch mehr Verbraucher anzuziehen. Gleichzeitig können die von der Suchmaschine über die Verbraucher gesammelten Daten dazu verwendet werden, die Suchergebnisse weiter zu optimieren.
Quelle: StatCounter
Vorgeschichte und Verfahren
Die Kommission leitete das Verfahren in dieser Sache im November 2010 ein. Sie reagierte damit auf eine Reihe von Beschwerden europäischer und US-amerikanischer Wettbewerber, in denen Google ein Verstoß gegen die EU-Kartellvorschriften vorgeworfen wurde. Nach einer ersten Prüfung versuchte Google, die Bedenken der Kommission auszuräumen, indem es rechtlich bindende Verpflichtungszusagen unterbreitete. Google legte drei Zusagenpakete vor (das dritte wurde im Februar 2014 übermittelt). Die Rückmeldungen, die bei der Kommission vonseiten Dritter eingingen, zeigten jedoch, dass diese Verpflichtungszusagen nicht ausreichten, um die Bedenken der Kommission vollständig auszuräumen. Google legte daraufhin keinen überarbeiteten Vorschlag vor.
Der Fall hat somit eine besondere Geschichte. Da mehrere Versuche, das Verfahren durch einen Verpflichtungsbeschluss abzuschließen, scheiterten, begannen die Dienststellen der Kommission ab November 2014 die Informationen in den Akten zu aktualisieren. Anschließend richtete die Kommission im April 2015 und im Juli 2016 eine Mitteilung der Beschwerdepunkte an Google, um ihre vorläufigen Schlussfolgerungen darzulegen und eine Reihe zusätzlicher Beweismittel zu präsentieren.
Die Verteidigungsrechte von Google wurden, nach Ansicht der EU-Kommission, während der gesamten Untersuchung der Kommission gewahrt: Google erhielt die Gelegenheit, zu beiden Mitteilungen der Beschwerdepunkte Stellung zu nehmen. Dazu erhielt das Unternehmen uneingeschränkten Zugang zu den nichtvertraulichen Teilen der Kommissionsakte, und seine Berater konnten in sogenannten „Datenräumen" vertrauliche Geschäfts- und Internetverkehrsdaten einsehen. Ferner hatte Google nach Erhalt jeder Mitteilung der Beschwerdepunkt ein Recht auf mündliche Anhörung bei den zuständigen Kommissionsdienststellen und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten, das es jedoch nicht in Anspruch nahm.
US-Unternehmen fordern Strafe gegen Google
Noch vor der Verkündung der Geldbuße haben offenbar US-Unternehmen (Oracle, Yelp, News Corporation und Getty Images) nach diesem Bericht von recode (deutsch bei heise.de) die EU-Kommission aufgefordert, eine Strafe gegen Google zu verhängen.
Die Bedenken der US-Unternehmen: Google gelänge es durch Lobby- und PR-Arbeit die Strafe abzuwenden. Sie forderten de EU zum Handeln auf, um den Wettbewerb wieder herzustellen.
Die Stellungnahme von Google
In Google+ bin ich auf eine kurze Stellungnahmen von Kay Overbeck, Director, Communications & Public Affairs Google Nordeuropa, mit folgendem Inhalt gestoßen:
"Beim Online-Shopping möchte man die gesuchten Produkte schnell und einfach finden. Und Werbetreibende möchten für eben solche Produkte werben. Aus diesem Grund zeigt Google Shopping-Anzeigen, die unsere Nutzer mit Tausenden von großen und kleinen Werbetreibenden auf eine für beide Seiten nützliche Art zusammenbringen. Bei allem Respekt, wir stimmen den heute verkündeten Schlussfolgerungen der EU Kommission nicht zu. Wir werden die Entscheidung ausführlich prüfen, auch in Erwägung eines Einspruchs gegen die Entscheidung. Entsprechend werden wir weiterhin unseren Standpunkt klar machen."
Googles Missbrauch seiner marktbeherrschenden Stellung
Eine marktbeherrschende Stellung an sich ist nach den EU-Kartellvorschriften nicht verboten. Allerdings tragen marktbeherrschende Unternehmen, laut EU-Kommission, eine besondere Verantwortung. Diese dürfen ihre starke Marktstellung nicht missbrauchen, indem sie den Wettbewerb auf dem von ihnen beherrschten Markt oder auf anderen Märkten einschränken. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass ein Unternehmen, sobald es auf einem Markt eine beherrschende Stellung erlangt hat (selbst wenn es sich im Wettbewerb durch eigene Leistung durchgesetzt hat), diese Marktmacht nutzen könnte, um seine überlegene Stellung zu zementieren oder weiter auszubauen oder dadurch auf getrennten Märkten ebenfalls eine solche Stellung zu erlangen.
Google hat seine beherrschende Stellung auf dem Markt der allgemeinen Internetsuche missbräuchlich ausgenutzt, indem es einem anderen Google-Produkt – seinem ursprünglich „Froogle" genannten Dienst, der 2008 in „Google Product Search" und 2013 in „Google Shopping" umbenannt wurde – auf dem von der Suche getrennten Markt für Preisvergleichsdienste einen unrechtmäßigen Vorteil verschafft hat.
- Google hat seinen eigenen Preisvergleichsdienst systematisch am besten platziert: Die Ergebnisse seines Preisvergleichsdiensts werden ganz oben auf der Liste der Suchergebnisse oder manchmal in einem eigenen Feld auf der rechten Seite dieser Liste angezeigt und ansprechend präsentiert. Sie werden vor den Ergebnissen aufgeführt, die anhand der generischen Suchalgorithmen als relevanteste Ergebnisse ermittelt werden. Dies geschieht immer, wenn ein Verbraucher in der allgemeinen Google-Suchmaschine nach einem Produkt sucht, für das Google Ergebnisse seines Preisvergleichsdiensts zeigen möchte. Folglich wendet Google seine generischen Suchalgorithmen nicht auf den eigenen Preisvergleichsdienst an.
- Bei konkurrierenden Preisvergleichsdiensten dagegen werden diese generischen Algorithmen für die Platzierung genutzt und bewirken auch Herabstufungen (sodass diese auf der Liste der Suchergebnisse weiter nach unten rutschen). Preisvergleichsdienste im EWR können durch mindestens zwei verschiedene Algorithmen, die 2004 bzw. 2011 erstmals angewendet wurden, herabgestuft werden. Die am besten platzierten Wettbewerber werden nachweislich im Durchschnitt erst auf Seite vier der Suchergebnisse von Google angezeigt, und andere Dienste sind sogar noch weiter unten platziert. Praktisch bedeutet das, dass die Verbraucher konkurrierende Preisvergleichsdienste nur sehr selten in den Suchergebnissen von Google zu sehen bekommen.
Im Beschluss der Kommission werden weder Einwände gegen die generischen Suchalgorithmen von Google oder die Herabstufungen als solche noch gegen die Darstellung oder die Reihenfolge der Ergebnisse der Google-Suche erhoben (z. B. die Präsentation seines Preisvergleichsdiensts in einem ansprechenden Format an einer gut sichtbaren Stelle). Vielmehr wird beanstandet, dass Google seine marktbeherrschende Stellung bei der allgemeinen Internetsuche auf dem davon getrennten Markt der Preisvergleichsdienste als Hebel nutzt. Google hat seine beherrschende Stellung als Suchmaschinenbetreiber missbraucht, um den eigenen Preisvergleichsdienst in seinen Suchergebnissen gut zu platzieren, während Vergleichsdienste von Wettbewerbern auf der Ergebnisseite nach hinten rutschen. Das ist kein Leistungswettbewerb und ist nach den EU-Kartellvorschriften nicht zulässig.
Noch mehr Details zur EU-Untersuchung
Google begann diese Ungleichbehandlung der Preisvergleichsdienste zu unterschiedlichen Zeitpunkten:
Dies sind alle EWR-Staaten, in denen Google derzeit seinen Preisvergleichsdienst anbietet.
Die Auswirkungen der rechtswidrigen Verhaltensweisen
Durch diese Vorgehensweise erreicht Google, dass sein Preisvergleichsdienst viel weiter oben auf der Liste der Suchergebnisse erscheint als konkurrierende Preisvergleichsdienste. Dies hat aus den folgenden Gründen erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb bei Preisvergleichsdiensten:
- Anzeige auf den Suchergebnisseiten von Google wirkt sich auf die Klickrate/Seitenaufrufe aus: Das tatsächliche Verbraucherverhalten, Erhebungen und Eye-Tracking-Analysen (Blickerfassungsanalysen) zeigen, dass Verbraucher im Allgemeinen sehr viel häufiger auf Ergebnisse klicken, die ganz oder fast ganz oben auf der ersten Ergebnisseite angezeigt werden. Ergebnisse, die weiter unten auf der ersten Seite oder auf nachfolgenden Seiten angezeigt werden, wo die konkurrierenden Preisvergleichsdienste nach einer Herabstufung meist zu finden sind, werden dagegen deutlich seltener angeklickt.
a) Selbst auf Desktop-Computern entfallen auf die zehn höchstplatzierten generischen Suchergebnisse auf Seite 1 insgesamt etwa 95 % aller Klicks (bei dem ersten Suchergebnis sind es rund 35 % aller Klicks). Auf das erste Ergebnis auf Seite 2 der Google-Suche entfällt nur rund 1 % aller Klicks. Bei mobilen Geräten ist dieser Effekt sogar noch ausgeprägter, da das Display kleiner ist.
b) Dies lässt sich nicht allein dadurch erklären, dass das oberste Ergebnis relevanter ist, da festgestellt wurde, dass sich die Zahl der Klicks um rund 50 % verringert, wenn das erste Ergebnis an dritte Stelle gerückt wird. - Stärkere Sichtbarkeit in der Google-Suche verschafft Googles Preisvergleichsdienst mehr Klicks, während konkurrierende Dienste durch schlechtere Platzierungen Einbußen hinnehmen mussten:
Seit Beginn der Zuwiderhandlung in den betreffenden EWR-Staaten wurden erheblich mehr Zugriffe auf den Preisvergleichsdienst von Google verzeichnet, während es bei den konkurrierenden Preisvergleichsdiensten dauerhaft zu einer Abnahme des von der Google-Suche kommenden Internetverkehrs kam.
a) So haben die Zugriffe auf den Preisvergleichsdienst von Google im Vereinigten Königreich seitdem um das 45-fache zugenommen, in Deutschland um das 35-fache, in den Niederlanden um das 29-fache, in Spanien um das 17-fache und in Italien um das 14-fache
b) Die Nutzerzahlen konkurrierender Preisvergleichsdienste sind dagegen zurückgegangen. Die Nutzer gelangen zwar nicht ausschließlich über die Google-Suche auf die Websites der Preisvergleichsdienste, aber angesichts der marktbeherrschenden Stellung von Google im Bereich der allgemeinen Internetsuche spielt seine Suchmaschine eine wichtige Rolle. Beispielsweise fand die Kommission Beweise dafür, dass die Anzahl der Aufrufe von konkurrierenden Websites aufgrund ihrer aus den generischen Suchalgorithmen von Google resultierenden schlechteren Platzierungen in den Suchergebnissen im Vereinigten Königreich um 85 %, in Deutschland um 92 % und in Frankreich um 80 % zurückging. Diese plötzlichen Rückgänge lassen sich nicht durch andere Faktoren erklären. Einige Wettbewerber haben sich anpassen können und einen Teil der Nutzer zurückgewonnen. Keiner hat es jedoch geschafft, sich ganz zu erholen.
Dies zeigt, welche Auswirkungen die Verhaltensweisen von Google sowohl auf die Nutzerzahlen seines eigenen Preisvergleichsdienstes als auch auf die Nutzerzahlen konkurrierender Websites haben. Die Kommission hat ähnliche Trends auch in den Ländern beobachtet, in denen die rechtswidrigen Verhaltensweisen erst seit Kurzem angewandt werden. Diese Erkenntnisse werden durch zusätzliche im Beschluss der Kommission enthaltene Informationen weiter untermauert. Der Beschluss kann bislang nicht veröffentlicht werden, da er unter Umständen sensible Geschäftsinformationen enthält und Google und andere betroffene Unternehmen noch nicht ihre Zustimmung erteilt haben.
Infolge der rechtswidrigen Verhaltensweisen von Google und der daraus resultierenden Wettbewerbsverzerrungen hat der Preisvergleichsdienst von Google auf Kosten seiner Wettbewerber erhebliche Marktanteile hinzugewonnen. Das hat die europäischen Verbraucher daran gehindert, die Vorteile eines Leistungswettbewerbs – d. h. echte Wahlmöglichkeiten und Innovation – voll auszuschöpfen.
Was betrifft der Beschluss der EU-Kommission?
Der Beschluss der Kommission betrifft die Auswirkungen der Verhaltensweisen von Google auf die Preisvergleichsmärkte. Die dort angebotenen Dienstleistungen unterscheiden sich von jenen der Händlerplattformen wie Amazon und eBay. Preisvergleichsdienste ermöglichen es den Verbrauchern, Produkte und Preise online zu vergleichen, und verschaffen ihnen einen Überblick über die Angebote von Online-Einzelhändlern. Allerdings bieten sie nicht die Möglichkeit, Produkte direkt über ihre Website zu kaufen, was wiederum das Ziel von Händlerplattformen ist. Das Geschäftsgebaren von Google spiegelt diese Unterschiede wider: Händlerplattformen werden in Google Shopping angezeigt, konkurrierende Preisvergleichsdienste hingegen nicht.
Im Beschluss der Kommission wird ferner darauf hingewiesen, dass das Verhalten von Google auch dann als missbräuchlich anzusehen wäre, wenn Preisvergleichsdienste und Händlerplattformen als Teil desselben Marktes betrachtet würden: Die Preisvergleichsdienste wären auch auf solch einem größeren Markt die engsten Wettbewerber, und die Verhaltensweisen von Google haben zu einer erheblichen Verfälschung des Wettbewerbs zwischen dem Produkt von Google und den anderen Preisvergleichsdiensten geführt.
Die Geldbuße im Detail
Die Kommission berücksichtigte bei der Festlegung der Geldbuße auf 2.424 495.000 EUR die Dauer und die Schwere der Zuwiderhandlung. Im Einklang mit den Leitlinien der Kommission zur Festsetzung von Geldbußen aus dem Jahr 2006 wurde die Geldbuße auf der Grundlage der Einnahmen von Google aus seinem Preisvergleichsdienst in den betreffenden 13 EWR-Staaten errechnet.
Mit dem Beschluss wird Google dazu verpflichtet, sein rechtswidriges Verhalten bezüglich seines Preisvergleichsdienstes binnen 90 Tagen abzustellen und von allen Maßnahmen abzusehen, die denselben oder einen ähnlichen Zweck bzw. dieselbe oder eine ähnliche Wirkung haben.
Insbesondere muss Google den Grundsatz der Gleichbehandlung in seinen Suchergebnissen auf seinen eigenen Preisvergleichsdienst und die konkurrierenden Dienste anwenden. Konkret bedeutet dies, dass Google für die Platzierung und Anzeige konkurrierender Preisvergleichsdienste auf seinen Suchergebnisseiten dieselben Verfahren und Methoden wie bei seinem eigenen Dienst anwenden muss.
Google ist für die Einhaltung dieser Vorgaben verantwortlich und muss darlegen, wie es sie umsetzen wird. Unabhängig davon, für welche Option Google sich entscheidet, wird die Kommission die Einhaltung genau überwachen, und Google muss die Kommission laufend über seine Maßnahmen unterrichten (zunächst innerhalb von 60 Tagen nach Erlass des Beschlusses, dann in regelmäßigen Abständen).
Eine Nichteinhaltung der Vorgaben wäre Gegenstand eines gesonderten Verfahrens, in dessen Rahmen Google Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten würde. Sollte die Kommission feststellen, dass Google seinen aus dem Beschluss resultierenden Verpflichtungen nicht nachkommt, so müsste das Unternehmen ein Zwangsgeld von bis zu 5 % des durchschnittlichen täglichen weltweiten Umsatzes seiner Muttergesellschaft Alphabet zahlen, wobei die Zahlungen rückwirkend ab Beginn der Nichterfüllung der Vorgaben zu leisten wären.
Andere Wettbewerbssachen
Die Kommission ist bereits bei zwei anderen, noch laufenden Verfahren zu dem vorläufigen Schluss gelangt, dass Google eine beherrschende Stellung missbraucht hat:
1) Im Zusammenhang mit dem Betriebssystem Android hat die Kommission Bedenken, dass Google bei einer Reihe von Anwendungen und Diensten für mobile Geräte im Rahmen einer allgemeinen Strategie die Auswahl verringert und Innovationen verhindert hat, um seine marktbeherrschende Stellung bei der allgemeinen Internetsuche zu schützen und auszubauen.
2) Über AdSense könnte Google nach Auffassung der Kommission eine Verringerung der Auswahl bewirken, indem es verhindert, dass Websites von Dritten auf Suchmaschinenwerbung von seinen Wettbewerbern zugreifen.
Die Kommission wird zudem der Frage weiter nachgehen, wie Google andere spezialisierte Google-Suchdienste auf seinen Suchergebnisseiten behandelt. Der heutige Beschluss ist ein Präzedenzfall, der den Rahmen für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit solcher Verhaltensweisen absteckt. Gleichwohl ist er kein Ersatz für eine fallspezifische Prüfung, da nur diese die Möglichkeit bietet, die spezifischen Merkmale der einzelnen Märkte zu berücksichtigen.
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